SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALBERTO ROJAS RÍOS Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO AL AUTO 184 16Referencia: Expedientes D-10559 y 10581 (acum). Incidente de Impacto fiscal solicitado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.Magistrada Ponente:MARÍA VICTORIA CALLE CORREACon el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, procedemos a expresar las razones que nos llevaron a salvar el voto respecto al Auto de Sala Plena 184 de 2016.La premisa decisoria que sustenta nuestro disentimiento de la mayoría de la Corte es la siguiente: al permitir el Tribunal que con la simple admisión del incidente de impacto fiscal se suspendan los efectos de sus decisiones, frena la eficacia de los derechos constitucionales (art. 2 superior) y el cumplimiento de sus determinaciones (art. 243 superior).Ingresando al asunto sub-judice, puede afirmarse que si bien el auto que cuestionamos halló subsanadas dos de las tres deficiencias formales encontradas (falta de suficiencia, especificidad y pertinencia) en la providencia inadmisoria del incidente de impacto fiscal, no deja de preocupar que la argumentación presentada por el Ministro de Hacienda se fundamente esencialmente en circunstancias nuevas (desaceleración de la economía, caída de los precios del petróleo, etc.) y, por tanto, distantes en el tiempo y en la materia a las que llevaron a aprobar la Ley 1607 de 2012 así como a la Corte a expedir la sentencia C-492 de 2015, que por demás fue diferida al periodo gravable siguiente a aquel en que se profirió el fallo (2016).Aun superando tales deficiencias formales la Corte ha debido excepcionar por inconstitucional (art. 4o superior) el numeral 4 del artículo 9o de la Ley 1695 de 2013, al establecer que con la simple admisión del incidente de impacto fiscal se suspendan los efectos de la sentencia C-492 de 2015, hasta que se decida si procede a modular, modificar o diferir sus efectos.La incompatibilidad entre la norma legal y la Constitución Política es manifiesta (salta a la vista del interprete), ya que si la admisión de un incidente implica el examen de requisitos de índole formal (debida argumentación), para después iniciar el examen del asunto (audiencia) y terminar con la decisión, resulta incomprensible y contrario al Estado constitucional de derecho, así como a la indispensable seguridad jurídica (art. 1o superior), que termine restándose eficacia a las determinaciones sustanciales de la Corte por el solo hecho de haberse cumplido unos presupuestos de trámite, todo lo cual termina por ocasionar la ineficacia de los derechos constitucionales que fueron garantizados en una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.Por esta razón, consideramos que la modulación de los efectos de las decisiones de la Corte, como mecanismos excepcional, solo puede adoptarse al momento de proferirse la decisión del incidente de impacto fiscal. El carácter temporal de la suspensión de los efectos de la sentencia no resta fuerza a la argumentación expuesta, porque finalmente ha minado los intereses superiores (arts. 4o y 241 superiores), restado autonomía a la rama judicial (arts. 113 y 228 superiores) y desconocido la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 superior).Insistimos en que la sola admisión de un incidente de impacto fiscal no puede ocasionar la suspensión automática de los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, lo cual, por la inseguridad jurídica que genera, resulta contrario a un presupuesto esencial del Estado Social de Derecho.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RIOS JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado Magistrado ---pies de página--- Folios 4 y 5 del memorial presentado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Doctor Mauricio Cárdenas Santamaría, obrante en el expediente con 26 folios útiles. En adelante se hará alusión a este memorial. Folio
8. Nota al pie del Ministerio de Hacienda: “Goñi, López y Servén (2008) Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America. The World Bank Development Resarch Group Macroeconomics and Growth Team. Policy Research Working Paper 4487”. Folio
154. Dice el Ministerio: “[e]l Gráfico 4 muestra cómo interactúa el argumento del numeral anterior (mayor progresividad mayor igualdad) con la relación entre el gasto público a través de transferencias o subsidios y la desigualdad. Alrededor de 2010, la política redistributiva a través de impuestos y transferencias era mucho más efectiva para reducir la inequidad en los países desarrollados que en los países de América Latina. Es más, de acuerdo con Goñi, López y Srevén (2008), el sistema tributario en la Colombia del momento era neutral frente a la desigualdad, es decir, ni la aumentaba ni la disminuía. El gráfico [referido] muestra cómo la baja desigualdad de los países de América Latina (medid[a]con el coeficiente de Gini), comparado con los países desarrollados después de que la política fiscal ha tenido lugar en forma de impuestos y transferencias, logran reducir la desigualdad casi a la mitad, mientras que las economías de América Latina, con sistemas tributarios menos progresivos, no reducen su desigualdad de forma significativa”. Cita del Ministerio de Hacienda: “Ostry, J; Berg, A.; Tsangarides, Ch. (2014) Redistribution, Inequality and Growth. International Monetary Fund. IMF Staff Discussion Note”. Folio
156. El Ministerio menciona el estudio de Godar Paetz y Truger (2015), pero no hace la cita completa. Folio
156. El Ministerio menciona el estudio de Avi-Yonah (2002), pero sin la cita completa. Folio
156. El Ministerio menciona el estudio de Diamond y Saez (2011), pero no hace la cita completa. Folio
156. No hay citas. Folio
156. La norma se refiere a la corrección de la acción pública. Si bien no regula exactamente este supuesto, la Corte ha aplicado por analogía las previsiones del Reglamento interno sobre términos para decidir en el incidente de impacto fiscal. Así, por ejemplo, en el Auto 531 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional debía resolver sobre la admisibilidad de un incidente de impacto fiscal. En ese caso, la Corporación advirtió que no había un término legal para tomar una decisión, pero señaló que podía aplicar por analogía el plazo previsto en el Reglamento interno para resolver sobre la admisibilidad de las acciones públicas de inconstitucionalidad. En el Auto 577 de 2015 lo aplicó para definir el término en el cual debe decidirse el recurso de reposición interpuesto contra el auto que declara inadmisible el incidente. El artículo 118 del Código General del Proceso, aplicado en ciertos casos al incidente de impacto fiscal –ver por ejemplo el Auto 577 de 2015-, dispone al respecto: “El término que se conceda fuera de audiencia correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió”. Asimismo, cuando el solicitante no sea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debe “A la sustentación del incidente de impacto fiscal se acompañará como anexo concepto” de esa Cartera (art 6 parágrafo). Hamblin, C.L. Fallacies. London. Methuen & Co Ltd. 1970, pp. 18 y ss. Van Eemeren, Frans; Rob Grootendorst y Francisca Snoeck Henkemans. Argumentación. Buenos Aires. Biblos. 2006, p.
141. Se incurre en este mismo problema de razonamiento en los siguientes casos: de sostener que una determinada preparación alimenticia produce afectaciones en la salud de una persona, no puede inferirse que cada uno de sus ingredientes por separado produzca el mismo efecto; así como de afirmar que una determinada superficie no puede resistir el peso de una máquina, no se sigue tampoco pueda resistir el peso de algunos de sus componentes. Sentencia C-100 de 2014. Los impuestos indirectos tienden a ser regresivos con respecto a la renta (el gravamen es independiente de la renta del contribuyente), pero -como en el caso del IVA aquí analizado- proporcionales con respecto al consumo. Puede verse al respecto Musgrave, Richard. A y Peggy B. Musgrave. Hacienda Pública teórica y aplicada. 5ª edición. Madrid. McGraw-Hill. pp. 502 y s. Sentencia C-333 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la Corte dijo: “Si se interpreta el principio de progresividad en el sentido de que todos los tipos impositivos deben ser "progresivos", se reduce ostensiblemente el repertorio de fuentes legítimas de exacción que aportan enormes recursos al erario - tributación "indirecta" - generando déficit fiscal, amén de propiciar la ineficiencia en la administración y recaudo de los impuestos, con las conocidas secuelas de evasión y elusión que son las principales responsables de la inequidad en esta materia”. En la doctrina véase Posner, Richard. El análisis económico del derecho. México. FCE. 2007, pp. 748 y ss. Dice sobre esto: “Los impuestos al consumo tienden a ser regresivos; es decir, a tomar una fracción mayor del ingreso de quienes no son ricos, que del ingreso de los ricos, porque quienes no son ricos consumen una fracción mayor de su ingreso. Es cierto que la naturaleza del producto -que sea comprado más probablemente por una persona rica que por una no rica. Es también importante. Es probable que un impuesto a los yates fuese progresivo […]- Pero los productos fuertemente demandados por los ricos no son necesariamente (o generalmente) aquellos cuya demanda es inelástica, de modo que un impuesto específico eficiente será a menudo regresivo, y un impuesto progresivo será a menudo ineficiente”. Sentencia C-364 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Esta consideración se ha reiterado, por ejemplo, en las sentencias C-776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime Araújo Rentería) y C-100 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). Sobre los alcances del principio de justicia tributaria ver sentencias C-690 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-252 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1060ª de 2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez). Sentencia C-288 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla. SV Humberto Sierra Porto). En esa ocasión, sobre este mismo punto, sostuvo la Corte: “La cláusula prohibitiva de mayor alcance está contenida en el parágrafo adicionado al artículo 334 C.P., según el cual ninguna autoridad estatal podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. […] Esto debido a que por expreso mandato del Acto Legislativo, la SF es un instrumento para la consecución de los fines del ESDD, lo cual quiere decir que no puede servir de base para la afectación de aquellas posiciones jurídicas que adquieren condición de iusfundamentalidad, en tanto aquellas se relacionan con dichos objetivos del Estado Constitucional. En otros términos, bien sea en los escenarios de la intervención del Estado en la economía, en el trámite del incidente de impacto fiscal o en la elaboración del plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Nación, la aplicación de la sostenibilidad fiscal está sometida, en su condición instrumental, al logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de los derechos de los que se predica naturaleza fundamental, en los términos explicados en esta sentencia. Esta conclusión a su vez se obtiene de una interpretación sistemática de la Constitución, según la cual en toda circunstancia debe privilegiarse la vigencia de los principios fundamentales del Estado, que conforman el núcleo dogmático de la Carta”. Sentencia C-870 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso, la Corte señaló, sobre la suspensión de los efectos de la sentencia, producida por la admisión del incidente de impacto fiscal: “cabe señalar (i) que dicha suspensión es apenas temporal, porque el resto del proceso –como ya se mencionó– no puede superar más de trece días, lo que implica que no se está ante una situación prolongada. Adicionalmente, (ii) porque incluso al producirse una decisión en la que se haga uso de las atribuciones de modulación, modificación o diferimiento de los efectos (CP art. 334), las partes del proceso primigenio pueden presentar el recurso de insistencia, en cuyo caso, como se explicó, se suspenden los efectos del fallo del incidente, hasta que se profiera la respectiva determinación final”. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones Examinó la constitucionalidad de los artículos 3o, 4o y 7o, parciales, y 10, integral, de la Ley 1607 de 2012 Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 3, 4y 7 (parciales), de la Ley 1607 de 2012 'por ¡a cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones'. Segundo. - Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el artículo 10 (integral) de la referida Ley, en concordancia con la reforma introducida por el artículo 33 de la Ley 1739 de 2014, en el entendido de que a partir del periodo gravable siguiente a aquel en que se expide este fallo, el cálculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e 1MAS-PE, debe permitir la sustracción de las rentas de trabajo exentas, en los términos previstos por el articulo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario, una vez se detraigan del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador, los conceptos permitidos por el artículo 332 del Estatuto ".